Reformasi Kebijakan Hukum Agraria

Tepat pada tanggal 23 Mei 2023, Pemerintah Indonesia mengeluarkan sebuah kebijakan yang cukup progresif yakni mengeluarkan sebuah Keputusan dari Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum, Dan Keamanan Republik Indonesia Nomor 63 Tahun 2023 Tentang Tim Percepatan Reformasi Hukum.

Penulis menyebutnya sebagai sebuah kebijakan progresif, karena beberapa tahun belakangan, publik Indonesia dibuat tegang dengan dikeluarkan beberapa produk hukum yang kontriversi — di antaranya ada UU 6/2023 Tentang Cipta Kerja dan UU 1/2023 tentang KUHP. Alasan lainnya juga karena secara spesifik dalam konteks hukum agraria, kebijakan mengenai komitmen pembaruan agraria terakhir kalinya dibuat pada tahun 2001, dengan dikeluarkan TAP MPR Nomor IX/MPR/2001 Tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Kemunculan Keputusan tersebut menunjukan komitmen pemerintah untuk melakukan reformasi hukum. Terdapat beberapa agenda prioritas yang disebutkan di dalam Keputusan Menteri ini, diantaranya seperti : Reformasi Lembaga Peradilan dan Penegakan Hukum, Reformasi Hukum Sektor Agraria dan Sumber Daya Alam, Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi dan Reformasi Sektor Peraturan Perundang-undangan.

Upaya untuk mendekonstruksi dan merekonstruksi beberapa agenda di atas akan dilaksanakan dengan tim-tim yang telah dibentuk di dalam Keputusan Menteri tersebut. Salah satu agenda prioritas yang tertuang di dalamnya ialah Reformasi Hukum Sektor Agraria dan Sumber Daya Alam. Hal ini menjadi sangat penting, karena bangsa Indonesia dalam konteks agraria, memiliki banyak sekali pekerjaan rumah yang dari era orde baru hingga kini, belum juga terselesaikan. Terdapat dua isu yang akan penulis uraikan, sekaligus memberikan gambaran problematika hukum agraria di Indonesia.

Pertama, sektoralisme. Secara bahasa, sektor menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) adalah lingkungan suatu usaha, pertanian, perindustrian. Kemudian untuk makna kata sektoral berarti terbagi dalam sektor/ bersektor-sektor. Sedangkan untuk sektoralisme menurut Soemardjono (2008) sektoralisme sama dengan disharmoni. Namun pada intinya sektoralisme merupakan sebuah kondisi dimana beberapa sektor / lembaga dalam menjalankan kewenangannya tidak saling terintegrasi dan semakin memperkuat ego sektoral atau ego kelembagaan.

Dalam perkembangannya sektoralisme semakin menguat pada era Orde Baru, di mana pada saat itu dikeluarkan tiga Paket Undang-Undang yakni UU No. 5/1967 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan, UU No. 4/1982 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan Hidup dan UU No. 11/1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan.

Implikasi dari lahirnya ketiga undang-undang tersebut adalah terpecah kewenangan untuk mengatur urusan agraria, dalam pengertian lain urusan agraria dalam arti luas tidak hanya diatur dan dikelola oleh lembaga pertanahan dengan menggunakan payung hukum UU 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), melainkan dikelola juga oleh Direktorat Jendral Kehutanan dan Kementrian ESDM (Energi dan Sumber Daya Mineral) yang landasan hukumnya telah disebutkan di atas, (Puri, Mahsun, Muhajir, 2014:29).

Kedua, disharmoni. Sekilas terlihat bahwa antara sektoralisme hampir mirip dengan permasalahan kedua ini yakni disharmoni, namun jika dilihat secara mendalam, terdapat perbedaan secara mendasar. Sektoralisme menitik beratkan pada lembaga pengelolaanya, sedangkan masalah kedua ini menitik beratkan pada substansi peraturan perundang-undangannya. Disharmoni artinya ketidakselarasan antara satu dan lainnya. Dalam konteks agraria dan sumber daya alam, peraturan perundang-undangan dikatakan disharmoni apabila menyeleweng dari undang-undang induk yang dalam hal ini adalah UU 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Pasca peralihan kekuasaan dari orde lama ke orde baru, UUPA sebagai UU induk tidak lagi memiliki kekuatan hukum.

Semangat awal lahirnya UUPA adalah dimaksudkan untuk menjadi landasan bagi pengaturan undang-undang lainnya yang berkaitan dengan sumber daya alam. Bukti adanya disharmoni antara UU Sektoral dengan UUPA sebagai UU induk adalah proses pembentukan UU Sektoral sama sekali tidak menjadikan UUPA sebagai pertimbangan dan tidak dimasukan di dalam konsideran. Bukti lainnnya adalah pengakuan terhadap hak masyarakat adat. Dalam UUPA terlihat jelas pengakuan terhadap hak ulayat, namun pengaturan dalam UU Sektoral misalnya UU Kehutanan sebelum adanya putusan Mahakmah Konstitusi No. 35/PUU-X/2012, dalam UU tersebut dijelaskan bahwa hutan adat adalah Hutan Negara, padahal dalam UUPA diakui adanya hak ulayat yang bukan bagian dari Hutan Negara, kemudian setelah adanya Putusan MK, Hutan Adat akhirnya dibedakan dengan Hutan Negara.

Melihat kedua permasalahan mendasar di atas, terlintas dalam benak penulis beberapa langkah reformis yang dapat ditempuh oleh pemerintah untuk mereformasi hukum sektor agrarian dan sumber daya alam. Pertama, pembentukan lembaga khusus, untuk mengatasi tumpang tindih kebijakan/sengketa kewenangan di bidang agraria. Kedua, pemberlakuan kembali konsep Umbrella Act—Undang-Undang payung, sebuah konsep mengenai adanya peraturan perundang-undangan yang sederajat namun terdapat satu undang-undang yang menjadi pokok atau induk dari peraturan perundang-undangan lainnya. Pemberlakuan Umbrella Act biasanya diterapkan untuk hal-hal yang serumpun salah satu contohnya adalah di bidang sumber daya alam. Praktiknya di Indonesia UUPA adalah UU Induk, namun faktanya berbanding terbalik.

Selain daripada itu pemberlakuan Umbrella Act juga dapat mengatasi tumpang tindih kewenangan serta tumpang tindih pengaturan. Adannya UU Payung dapat membantu Mahkamah Konstitusi mengatasi disharmoni peraturan perundang-undangan dengan menjadikan UU Induk sebagai landasan Judicial Review.